Boletín Informativo Tributario – 73/2025
Fecha: 25 de noviembre de 2025
Referencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta – Sentencia 28299 (31 de julio de 2025)
Ámbito: Impuesto de Industria y Comercio (ICA), territorialidad, comercialización sin establecimiento permanente
1. Introducción
Este boletín expone los criterios jurisprudenciales fijados por el Consejo de Estado en relación con la territorialidad del Impuesto de Industria y Comercio (ICA), específicamente en operaciones de venta de bienes hacia Bogotá sin presencia física o establecimiento permanente en el Distrito Capital.
La decisión reafirma que el ICA es un tributo de naturaleza territorial y que su exigibilidad depende de la materialización de la actividad dentro del municipio, incluso en contextos de comercio electrónico, ventas remotas o uso de infraestructura de terceros.
2. Problema jurídico
¿Puede Bogotá exigir el ICA a una empresa que vende bienes a clientes domiciliados en la ciudad, aun cuando no posee establecimiento, empleados ni activos en el Distrito, y desarrolla toda su operación desde otro municipio?
3. Tesis jurídica del Consejo de Estado
La respuesta es no.
El Consejo de Estado determinó que Bogotá no puede exigir ICA cuando:
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La empresa no ejecuta actividades comerciales de manera permanente dentro del Distrito.
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No posee establecimiento de comercio, oficina, personal, bodegas, activos fijos o contratos que evidencien presencia en Bogotá.
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Los ingresos provienen exclusivamente de operaciones desarrolladas en otra ciudad, sin actividad material o física en el territorio distrital.
4. Fundamento jurídico
La decisión se soporta en los siguientes instrumentos normativos:
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Ley 14 de 1983, artículos 32 y 33:
El ICA se causa únicamente por actividades realizadas dentro del municipio.
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Decreto 1333 de 1986, art. 197:
El impuesto corresponde al lugar donde se ejecute materialmente la actividad generadora del ingreso.
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Estatuto Tributario de Bogotá – Decreto Distrital 352 de 2002, art. 59:
Exige habitualidad y desarrollo efectivo de la actividad en Bogotá para configurarse el hecho generador.
5. Análisis del caso
La empresa analizada era contribuyente del municipio de Cota (Cundinamarca), desde donde gestionaba de forma integral sus operaciones:
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Despachos desde Cota.
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Transporte subcontratado.
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Ausencia total de oficinas, bodegas o personal en Bogotá.
A pesar de ello, Bogotá exigió la declaración y pago del ICA, argumentando que la comercialización se reflejaba en el mercado local por tener clientes ubicados en la ciudad.
El Consejo de Estado rechazó esta posición por las siguientes razones:
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La ubicación del cliente no determina territoriedad para efectos del ICA.
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La operación comercial se realizaba completamente fuera de Bogotá.
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La simple entrega de mercancía o la existencia de compradores en la ciudad no constituye actividad económica material dentro del Distrito.
Con ello, se concluyó que Bogotá carecía de competencia tributaria para gravar esos ingresos.
6. Doctrina aplicable
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Concepto 0012 de 2003 – Dirección de Apoyo Fiscal (DAF):
La territorialidad se define por la ejecución material de la actividad dentro del municipio.
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Concepto DIAN 0944 de 2015:
La venta por Internet no configura hecho generador del ICA sin presencia económica local.
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Concepto 011811 de 2018 – Secretaría de Hacienda de Bogotá:
El elemento determinante es el lugar donde se desarrolla el proceso de comercialización.
7. Jurisprudencia relacionada
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Consejo de Estado, Sent. 17265 (2012):
El ICA se causa en el municipio donde se realiza la actividad, no donde llega el bien.
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Consejo de Estado, Sent. 25045 (2019):
El domicilio del comprador no genera obligación tributaria para el vendedor.
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Consejo de Estado, Sent. 24691 (2023):
Los medios virtuales no acreditan territorialidad si no existe presencia física local.
8. Recomendaciones de RIO CONSULTORES
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Identificar claramente el municipio donde se ejecutan las operaciones comerciales (bodegas, oficinas, centros logísticos, personal).
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Aportar pruebas que acrediten la ausencia de operación en municipios que intenten cobrar ICA (contracts, nómina, RUT, remisiones).
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Revisar periódicamente la situación tributaria territorial para evitar doble tributación municipal.
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Ante requerimientos indebidos, formular defensa sustentada en jurisprudencia, doctrina y normativa vigente.
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Analizar la posible existencia de presencia económica significativa bajo criterios modernos, especialmente en ventas digitales o logística tercerizada.
9. Conclusión
La Sentencia 28299 de 2025 reafirma que el ICA se causa exclusivamente en el municipio donde se materializa la actividad económica.
La simple existencia de clientes o destinatarios en Bogotá no otorga competencia tributaria al Distrito Capital sin demostración de presencia operativa o actividad material en su territorio.
Este precedente fortalece las herramientas de defensa contra intentos de imposición extraterritorial del tributo y contribuye a un marco tributario territorial coherente y ajustado a la ley.
