1. ¿Qué se discutía en el proceso?
Compañía de Empaques S.A. demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos de la UGPP que cuestionaban el ingreso base de cotización (IBC) de aportes parafiscales de varios de sus trabajadores. La controversia giró, entre otros puntos, en torno a si los pagos efectuados a los empleados en virtud de una convención colectiva de trabajo —bajo los conceptos de “prima de vacaciones”, “reconocimientos extralegales” y “bonificaciones no constitutivas de salario”— debían incluirse en el IBC o si, por el contrario, podían excluirse de éste, y si dicha exclusión estaba sujeta al límite del 40% de desalarización previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
2. ¿Qué decidió el tribunal y qué cuestionó la UGPP en apelación?
El a quo ordenó, a título de restablecimiento del derecho, eliminar del IBC los pagos por prima de vacaciones, auxilio de transporte especial, reconocimientos extralegales, bonificaciones no constitutivas de salario, viáticos no permanentes y auxilios o bonificaciones ocasionales, al considerar que no se trataba de pagos constitutivos de salario (artículo 127 del CST) que hubiesen sido desalarizados, y que por tanto no estaban sujetos al límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. En el recurso de apelación, la UGPP invocó la sentencia de unificación del Consejo de Estado (exp. 25185, M.P. Milton Chaves García), según la cual los beneficios pactados en convención colectiva, aunque no constitutivos de salario, sí quedan sujetos al límite del 40% del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
3. ¿Qué es un salvamento parcial de voto y quién lo suscribe?
Un salvamento de voto es el pronunciamiento escrito mediante el cual un magistrado que no comparte, total o parcialmente, la decisión mayoritaria de la Sala deja constancia de su desacuerdo y de las razones jurídicas que lo sustentan. En este caso, la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello salvó parcialmente su voto frente al tratamiento dado por la Sala al cargo de apelación de la UGPP sobre la sujeción de los pagos no salariales al límite de desalarización, sin controvertir el resto de la decisión.
4. El argumento central del salvamento: el principio de congruencia procesal
Para la magistrada disidente, el verdadero problema no era de fondo sobre si los pagos estaban o no sujetos al límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, sino uno de competencia procesal: en su criterio, el Tribunal de primera instancia no estaba facultado para pronunciarse sobre todos esos conceptos, porque la demandante solo había planteado en la demanda argumentos relativos al auxilio legal de transporte, sin mencionar la prima de vacaciones, los reconocimientos extralegales, las bonificaciones no constitutivas de salario, los viáticos no permanentes ni los auxilios o bonificaciones ocasionales.
5. ¿Por qué considera la magistrada que el tribunal excedió su competencia?
La ponente del salvamento explicó que, conforme a los artículos 280 y 281 del Código General del Proceso y 187 de la Ley 1437 de 2011, la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda y con las excepciones probadas, sin exceder lo solicitado (ultrapetita) ni reconocer algo que no se pidió (extrapetita). Al no haberse discutido en la demanda ni en los actos de fiscalización la naturaleza salarial de los conceptos distintos al auxilio de transporte, el Tribunal carecía de competencia para pronunciarse sobre ellos, y debió modificar de oficio la sentencia apelada respecto de esos puntos, en aplicación de los poderes de saneamiento del artículo 207 del CPACA, concordante con el artículo 132 del Código General del Proceso.
6. Las dos facetas del principio de congruencia según el salvamento
El salvamento distingue dos facetas del principio de congruencia: la congruencia interna, entendida como la armonía entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y la congruencia externa, entendida como la concordancia entre lo decidido y lo efectivamente pedido por las partes en la demanda y su contestación. Según la magistrada, la falta de congruencia externa constituye una causal de nulidad originada en la sentencia, pues el fallador excede el alcance de su competencia al pronunciarse sobre puntos no discutidos por las partes.
7. Implicaciones prácticas para las empresas y la UGPP
Más allá del resultado concreto del caso, el salvamento pone de presente un riesgo procesal relevante en los litigios contra la UGPP: aun cuando el fondo de la controversia —la sujeción o no de los pagos no salariales pactados en convención colectiva al límite del 40% del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010— favorezca al contribuyente, una decisión judicial puede resultar cuestionable si se pronuncia sobre conceptos que la demanda no planteó expresamente. Para las empresas, esto refuerza la importancia de formular la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificando con precisión cada concepto y cada trabajador cuyo IBC se controvierte.
8. Recomendaciones de Río Consultores
Delimitar con precisión el objeto de la demanda: al controvertir actos de la UGPP sobre el IBC de aportes parafiscales, identificar expresamente en la demanda cada concepto de pago (prima de vacaciones, bonificaciones, viáticos, auxilios, etc.) y cada trabajador respecto de los cuales se solicita el restablecimiento del derecho. Revisar la sentencia de unificación exp. 25185: tener presente que, según el Consejo de Estado, los beneficios pactados en convención colectiva, aunque no constitutivos de salario, pueden quedar sujetos al límite del 40% de desalarización del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Verificar la congruencia de los fallos favorables antes de darlos por definitivos: una sentencia favorable en primera instancia puede ser cuestionada, incluso por vía de salvamento de voto, si se pronuncia sobre conceptos no discutidos en la demanda o en los actos de fiscalización. Documentar la relación entre la convención colectiva y cada concepto de pago: conservar el soporte de la convención colectiva y de los pagos específicos, con el fin de sustentar su naturaleza no salarial ante la UGPP y, eventualmente, ante la jurisdicción. Evaluar el riesgo procesal antes de fundamentar la defensa solo en el fondo del asunto: en procesos contra la UGPP, argumentar tanto la naturaleza no salarial de los pagos como la correspondencia entre lo decidido y lo efectivamente pedido en la demanda. Hacer seguimiento a la jurisprudencia de la Sección Cuarta sobre congruencia procesal: los salvamentos de voto, aunque no son la decisión mayoritaria, anticipan discusiones que pueden reiterarse en casos futuros y conviene monitorearlos.
9. Concepto consolidado de Río Consultores
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por Compañía de Empaques S.A. contra la UGPP (rad. 05001-23-33-000-2018-01200-01, exp. 29852), la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó, en la decisión mayoritaria, la exclusión del IBC de pagos no constitutivos de salario —prima de vacaciones, reconocimientos extralegales y bonificaciones no constitutivas de salario, entre otros— pactados en convención colectiva. La magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello salvó parcialmente su voto, no sobre el fondo de esa
calificación, sino sobre la competencia del Tribunal de primera instancia para pronunciarse sobre conceptos que la demanda no había planteado. Según el salvamento, el principio de congruencia procesal —en sus facetas interna y externa— exige que la sentencia se limite a los hechos y pretensiones efectivamente discutidos por las partes; al extenderse a conceptos no controvertidos en la demanda ni en los actos de fiscalización, el fallador excedería el alcance de su competencia, lo que constituiría una causal de nulidad de la sentencia. La magistrada también recordó que la sentencia de unificación exp. 25185 (M.P. Milton Chaves García) sujeta al límite del 40% del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 los beneficios no salariales pactados en convención colectiva. RÍO CONSULTORES recomienda a las empresas que litiguen frente a la UGPP delimitar con precisión, desde la demanda, cada concepto de pago y cada trabajador cuyo IBC se controvierte, documentar la relación entre la convención colectiva y los pagos no salariales, y hacer seguimiento a la jurisprudencia de la Sección Cuarta sobre el límite de desalarización y el principio de congruencia procesal, dado el riesgo de que decisiones favorables en el fondo sean cuestionadas por razones procesales. Bogotá, D.C., 29 de sept. de 2026
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