Sentencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. 76001-23-33-000-202001584-01 (28665) Demandante: Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. Tema central: Sanción por irregularidades en la contabilidad, diferencias entre la declaración tributaria y los registros contables, y alcance del artículo 654 del Estatuto Tributario. Normatividad analizada: Artículos 654 y 775 del Estatuto Tributario; artículo 714 del Estatuto Tributario; principios de debido proceso, defensa y contradicción. Impacto: Alto para personas jurídicas y naturales obligadas a llevar contabilidad, contadores, revisores fiscales y responsables de declaraciones tributarias.
1. ¿Qué analizó el consejo de estado?
El Consejo de Estado estudió la legalidad de una sanción impuesta por la DIAN a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. por supuestas irregularidades en la contabilidad. La Administración encontró diferencias entre los ingresos gravados a la tarifa general registrados en los libros contables y los valores incluidos en la declaración del IVA correspondiente al primer bimestre de 2018. A partir de esa diferencia, la DIAN consideró configurada la conducta prevista en el literal e) del artículo 654 del Estatuto Tributario.
2. La postura del consejo de estado es contundente: una inexactitud en la declaración no es, por sí sola, una irregularidad contable
Este es el punto central de la sentencia. El Consejo de Estado no comparte el criterio de la DIAN según el cual una diferencia entre la declaración tributaria y la contabilidad genera automáticamente la sanción del artículo 654 del Estatuto Tributario.
Para la Sección Cuarta, la infracción se configura cuando la forma en que se lleva la contabilidad impide verificar o determinar los factores que integran la base gravable de los impuestos. Por tanto: Una cosa es que la declaración tributaria contenga un error y otra muy diferente que la contabilidad sea irregular al punto de impedir la fiscalización
3. La contabilidad debe ser inidónea para que proceda la sanción
El Consejo de Estado establece que para imponer la sanción no basta con identificar una inconsistencia. La Administración debe demostrar que los registros contables presentan omisiones, defectos o irregularidades de tal magnitud que impiden determinar o verificar la base gravable. En el caso analizado ocurrió exactamente lo contrario: la DIAN pudo identificar el error de la declaración precisamente porque contaba con la información registrada en la contabilidad de la sociedad. Esto demuestra, según la Sala, que la contabilidad sí cumplía su función probatoria y fiscalizadora.
4. El consejo de estado diferencia entre contabilidad y declaración
La sentencia establece una distinción fundamental:
Contabilidad
Refleja los registros y operaciones económicas de la empresa y sirve como elemento de prueba para determinar los factores que integran las bases gravables.
Declaración tributaria
Es la autoliquidación mediante la cual el contribuyente determina sus obligaciones fiscales. Puede existir una diferencia entre ambas sin que necesariamente la contabilidad sea irregular.
El error en la declaración no convierte automáticamente en irregular la contabilidad que permitió detectarlo.
5. ¿Qué debió hacer la DIAN?
El Consejo de Estado señala que, al encontrar una discrepancia entre la declaración y los registros contables, la Administración tenía otro mecanismo jurídico disponible. El artículo 775 del Estatuto Tributario establece que, en caso de desacuerdo entre las declaraciones tributarias y los asientos de contabilidad, prevalecen estos últimos. Por ello, si la DIAN consideraba que la declaración contenía una liquidación incorrecta del IVA, debía adelantar, dentro de sus facultades de fiscalización, el procedimiento correspondiente para determinar oficialmente el tributo. Lo que no podía hacer era transformar esa diferencia, por sí sola, en una sanción por irregularidades contables.
6. La carga de la DIAN era demostrar la irregularidad contable
La Administración debía acreditar que la contabilidad carecía de idoneidad o eficacia para verificar los elementos de la obligación tributaria. Sin embargo, el Consejo de Estado concluyó que la DIAN no demostró que las inconsistencias fueran consecuencia de omisiones o defectos en los registros contables. Por el contrario, los registros contables fueron utilizados por la propia Administración como soporte para detectar las diferencias existentes en la declaración del IVA. Esta circunstancia fue determinante para concluir que no se había configurado la infracción.
7. El debido proceso también es fundamental en el procedimiento
La sentencia incorpora una segunda regla de especial importancia.
Los actos administrativos que hacen parte de un procedimiento sancionatorio deben guardar congruencia entre sí. Esto significa que desde el pliego de cargos el contribuyente debe conocer con claridad: qué conducta se le atribuye; cuáles son los hechos que sustentan la imputación; qué infracción considera configurada la Administración; y cuáles son las razones para imponer la sanción. Esta exigencia constituye una manifestación directa de los derechos de defensa y contradicción.
8. ¿Cómo afecta esta decisión a las personas jurídicas?
Para las sociedades y demás personas jurídicas obligadas a llevar contabilidad, la sentencia representa una importante garantía frente a sanciones automáticas. Una diferencia entre los valores contables y los declarados no significa automáticamente que la empresa tenga una contabilidad irregular. Sin embargo, esto no significa que las empresas puedan presentar declaraciones inconsistentes sin consecuencias. Si la declaración contiene un error, la DIAN conserva sus facultades para fiscalizar, determinar oficialmente el impuesto y exigir el pago correspondiente. Lo que cambia es la sanción aplicable: no puede utilizarse la sanción por irregularidades contables cuando la contabilidad sí permite establecer la realidad económica.
9. ¿Cómo afecta a las personas naturales obligadas a llevar
El mismo criterio resulta aplicable a comerciantes y personas naturales obligadas a llevar contabilidad. La sentencia les permite distinguir entre:
Un error de liquidación o declaración y una contabilidad que realmente impide determinar la obligación tributaria. Por ello, es fundamental mantener libros, auxiliares, comprobantes y demás registros de manera organizada y verificable. Una contabilidad completa puede convertirse en una herramienta de defensa frente a una actuación sancionatoria de la Administración.
10. Concepto consolidado de Río Consultores
La Sentencia 28665 del Consejo de Estado deja una posición particularmente clara frente a la sanción por irregularidades en la contabilidad: el artículo 654 del Estatuto Tributario no sanciona el simple hecho de que existan diferencias entre una declaración tributaria y los registros contables. Para que se configure la infracción prevista en el literal e) de esa disposición, la Administración debe demostrar que la manera en que se lleva la contabilidad impide verificar o determinar los factores que integran la base gravable de los impuestos. En consecuencia, una inconsistencia en la liquidación privada del tributo no puede convertirse automáticamente en una sanción por irregularidades contables. La posición del Consejo de Estado adquiere especial importancia porque, en este caso, la propia DIAN pudo detectar el error de la declaración utilizando la información contenida en la contabilidad de la sociedad. Para la Sala, esto demuestra que los registros contables sí eran idóneos para verificar la base gravable. Frente a una discrepancia entre la declaración y los libros, la Administración debía acudir al mecanismo de determinación oficial del tributo y aplicar el artículo 775 del Estatuto Tributario, según el cual prevalecen los asientos contables, y no imponer una sanción cuya conducta típica no se encontraba acreditada. RÍO CONSULTORES considera que esta sentencia establece una distinción esencial para los contribuyentes: tener una declaración equivocada no es lo mismo que llevar una contabilidad irregular. La primera situación puede generar una corrección, una liquidación oficial o las consecuencias tributarias que correspondan; la segunda solo puede ser sancionada bajo el artículo 654 cuando
la Administración demuestre que las deficiencias contables impiden realmente verificar o determinar la obligación tributaria. Finalmente, el Consejo de Estado refuerza la protección del debido proceso al exigir congruencia entre el pliego de cargos y los actos administrativos posteriores. El contribuyente debe conocer desde el inicio cuál es la conducta que se le atribuye y cuál es la infracción que pretende sancionarse. En el caso concreto, la Sala revocó la sentencia de primera instancia, declaró la nulidad de los actos administrativos y determinó que la sociedad no adeudaba suma alguna por la sanción por irregularidades en la contabilidad, además de condenar en costas a la DIAN.
Bogotá, D.C., 13 de agosto de 2026
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