Sentencia: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. 25000-23-37-000-201800718-01 (26001), 14 de septiembre de 2023 Demandante:
Ana Ilda Bolaños Lebaza
Entidad:
Consejo de Estado – Sección Cuarta
Tema central: Determinación del ingreso base de cotización (IBC) de trabajadores independientes, presunción de ingresos y reconocimiento de costos y gastos. Entidades involucradas: Impacto: Alto para trabajadores independientes por cuenta propia, comerciantes, profesionales, personas naturales y responsables de aportes al Sistema de Seguridad Social.
1. ¿Qué analizó el consejo de estado?
El Consejo de Estado estudió la legalidad de los actos mediante los cuales la UGPP determinó los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión de una trabajadora independiente por el año 2014. La controversia se concentró principalmente en determinar cómo debía establecerse el IBC y si la UGPP podía tomar los ingresos declarados en renta para calcular los aportes, pero al mismo tiempo desconocer los costos y gastos registrados en esa misma declaración.
2. La postura del consejo de estado: el ibc debe reflejar los ingresos reales
La posición de la Sección Cuarta es clara: Para determinar el IBC de un trabajador independiente por cuenta propia deben tenerse en cuenta los ingresos efectivamente percibidos, pero también deben reconocerse las erogaciones relacionadas con la actividad cuando estas se encuentren acreditadas y hacen parte de la realidad económica declarada. El Consejo de Estado rechazó que la UGPP utilizara la declaración de renta únicamente en aquello que incrementaba la base de cotización y descartara
simultáneamente los costos y gastos que la disminuían.
3. La UGPP no puede utilizar parcialmente la declaración de renta
Este es uno de los puntos más importantes de la sentencia. La UGPP tomó como referencia los ingresos declarados por la contribuyente, pero no aceptó los costos y gastos registrados en la declaración de renta. Para el Consejo de Estado, esta actuación desconoce la indivisibilidad de la prueba documental. La Administración no puede utilizar la declaración de renta para acreditar los ingresos del contribuyente y, simultáneamente, ignorar la información contenida en esa misma declaración cuando esta resulta relevante para determinar correctamente el IBC.
4. La declaración de renta goza de presunción de veracidad
La Sala acudió al artículo 746 del Estatuto Tributario para recordar que los datos consignados en las declaraciones tributarias gozan de presunción de veracidad, mientras no hayan sido desvirtuados mediante los mecanismos legales correspondientes. En el caso analizado, no se acreditó que la DIAN hubiera desvirtuado la declaración de renta de la contribuyente. Por ello, el Consejo de Estado concluyó que la UGPP no podía desconocer unilateralmente los costos y gastos que aparecían en dicha declaración.
5. La UGPP sí tiene facultades para fiscalizar
La Sentencia no significa que la UGPP esté obligada a aceptar automáticamente todo lo declarado en renta. Por el contrario, el Consejo de Estado reconoce que la UGPP tiene facultades de fiscalización, determinación y cobro de los aportes al Sistema de Seguridad Social y puede solicitar información y soportes para verificar los ingresos, costos y gastos del aportante. Sin embargo, existe una condición fundamental:
Si la UGPP pretende desconocer información contenida en la declaración de renta, debe contar con elementos probatorios que justifiquen ese desconocimiento. No puede simplemente aceptar los ingresos y rechazar los costos sin una razón jurídicamente sustentada.
6. El consejo de estado confirma que existía ibc para los independientes
Otro aspecto relevante es que la Sala descartó el argumento según el cual para el año 2014 existía un vacío normativo que impedía determinar el IBC de los trabajadores independientes por cuenta propia. El Consejo de Estado concluyó que sí existían reglas suficientes para establecer la base de cotización, incluso antes de la entrada en vigencia del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Por tanto, los trabajadores independientes que tenían capacidad de pago estaban sujetos a la obligación de realizar sus aportes al Sistema de Seguridad Social.
7. El ibc no puede superar los 25 salarios mínimos
Una vez depurados los ingresos con los costos y gastos correspondientes, el IBC debe respetar los límites establecidos por la legislación. En el caso analizado, el Consejo de Estado determinó que los valores mensuales debían ubicarse entre el límite mínimo de 1 SMLMV y el máximo de 25 SMLMV. Por ello, aunque en determinados meses los ingresos depurados superaran el límite máximo, el IBC debía limitarse a los 25 SMLMV correspondientes.
8. ¿Qué decidió finalmente el consejo de estado?
La Sala determinó que los costos y gastos registrados en la declaración de renta debían ser considerados para determinar correctamente el IBC. En el caso concreto: Ingresos: $686.738.000. Costos y gastos: $558.410.000.
IBC depurado total: $128.328.000. Estos valores fueron distribuidos mensualmente conforme a la proporción de los ingresos efectivamente percibidos durante el año, respetando los límites mínimo y máximo de cotización. En consecuencia, el Consejo de Estado ordenó a la UGPP reliquidar los aportes y las sanciones teniendo en cuenta el IBC determinado por la Sala y, de ser procedente, devolver los valores pagados en exceso.
9. ¿CÓMO AFECTA ESTA SENTENCIA A LAS PERSONAS NATURALES Y A LAS EMPRESAS? Para las personas naturales independientes
La sentencia constituye una protección importante frente a determinaciones excesivas de la UGPP. Los independientes deben conservar adecuadamente: declaraciones de renta; soportes de costos y gastos; registros contables; documentos que permitan demostrar los ingresos; comprobantes de pago de aportes. Una adecuada documentación permite demostrar cuál es realmente la capacidad económica sobre la que deben efectuarse las cotizaciones.
Para las empresas
Las empresas que contraten trabajadores independientes deben prestar especial atención a la correcta identificación de la naturaleza de la relación y de las obligaciones de seguridad social. Además, el criterio jurisprudencial resulta relevante para áreas de contabilidad, nómina, contratación y cumplimiento tributario que deban interactuar con información utilizada posteriormente por la UGPP.
10. Concepto consolidado de Río Consultores
La Sentencia 26001 del Consejo de Estado establece una regla fundamental frente a la actuación de la UGPP: la Administración no puede utilizar selectivamente la declaración de renta del contribuyente para determinar el IBC. Si toma los ingresos declarados como elemento para establecer la capacidad contributiva, debe analizar también los costos y gastos que aparecen en esa misma declaración, siempre que estos correspondan a la realidad económica y no hayan sido debidamente desvirtuados. La Sala fundamenta esta conclusión en la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias y en el principio de indivisibilidad de la prueba documental. El fallo no elimina las facultades de fiscalización de la UGPP. La entidad puede solicitar documentos, realizar cruces de información y verificar los costos y gastos declarados. Sin embargo, si pretende apartarse de la información contenida en la declaración de renta, debe demostrar las razones que justifican su rechazo. Para el Consejo de Estado, no es jurídicamente admisible reconocer los ingresos declarados para aumentar el IBC y desconocer simultáneamente las erogaciones que permiten determinar la verdadera capacidad contributiva del independiente. RÍO CONSULTORES considera que esta sentencia tiene especial relevancia para los trabajadores independientes y personas naturales con actividad económica, pues fortalece la importancia de la declaración de renta como elemento probatorio frente a actuaciones de la UGPP. La principal enseñanza es que la correcta documentación de los costos y gastos no solo tiene efectos frente al impuesto sobre la renta, sino que puede resultar determinante en la discusión del ingreso base de cotización y de los aportes al Sistema de Seguridad Social. Asimismo, las personas naturales deben tener presente que la existencia de costos y gastos no implica su aceptación automática: estos deben corresponder a la actividad económica y estar debidamente soportados. La sentencia, por tanto, no constituye una autorización para disminuir artificialmente el IBC, sino una exigencia para que la UGPP determine las cotizaciones con base en una realidad económica completa, coherente y debidamente probada.
Bogotá, D.C., 11 de agosto de 2026
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